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历史研究 | 从大历史看中缅关系——缅甸:中国的盲点(三)
发布时间:2015.02.04 来源:覃里雯 缅甸金凤凰中文报社 浏览次数: 所属栏目: 历史回眸

 

历史研究 | 从大历史看中缅关系——缅甸:中国的盲点(三)

2015-02-04 覃里雯 缅甸金凤凰中文报社

(本文选自《东方历史评论——缅甸专刊》;撰文:覃里雯)

    五中国投资遇挫缅甸改革的原因

    2007年,军政府的不透明和无能,引发了一场“番红花革命”。8月,忍受多年政治压制、腐败、裙带关系和糟糕经济的各地民众上街游行,要求飞涨的物资价格合理化、与军事执政团进行对话和释放政治犯。这一次,缅甸最强大的精神领袖团体—身着番红花色长袍的僧侣也加入了游行队伍。9月,丹瑞的部队镇压了示威,看起来,将军的胜利不可动摇,至少他们完全可以控制大局。

“番红花革命”

    但2010年一个缅甸军政府中罕见的“无罪之人”、有廉洁声名的吴登盛,被独裁多年的丹瑞将军扶上接班人的荆棘宝座后,竟开启了封闭半个多世纪的缅甸改革之路。被监禁十五年的缅甸国父之女昂山素季重获自由,她领导的反对党“全国民主联盟”(NLD,简称全民盟)成为议会中的合法反对党;在精心修改宪法以保证军队的主导权力后,将军们脱下戎装,建立了半文职政府;全国大赦政治犯;废除新闻审查;解除了对FacebookTwitter 等网站的封锁;开放党禁,允许公民自由结社建党;与北部交战多年的武装组织和谈;反腐倡廉等。这些不可思议的举措汹涌地把缅甸民主化推向不可回转的境地,远远跨过了丹瑞将军下台前设计的“守纪律的民主”的篱笆。这些举措,得到了国际社会的热情回应。美国和欧盟等西方国家开始逐步放松或解除对缅甸的制裁。

    缅甸民主化改革的目的,正是重新回到国际社会之中,开放和发展缅甸,所以经济改革已经同步进行。吴登盛在2012年改用浮动汇率制,制定外国投资法以鼓励外来投资,放松进口限制,废除出口税,税收改革等措施也瞬间激活了经济发展。2012年的“第二波改革”,焦点是国家开发与民生,放松经济管制,推行私营化(电信、能源、森林、教育和医疗等行业)等等。20138月,吴登盛还成立了加快推进改革的国家改革领导委员会,在未来30个月里,制订计划优先发展电力、农业、能增加就业的中小型企业以及工业区等,并大力发展旅游业和吸引外国投资。这个封闭多年的国家,从政府到民间,都开始了踉跄的奔跑,以配合所需要的改革。

缅甸总统吴登盛

    虽然是缅甸最重要的投资国和盟友,中国却迟迟没有预见到缅甸的改革。不少国内外研究者都发现了中国政府和国企在2010年之前对缅甸局势的战略误判:包括认为军政府一党执政的局面不会变,昂山素季不会登上政治舞台等。而此后发生的改革及其冲击,就像突如其来的舞步,一时令中国难以跟上。

    最大的一次冲击,就是密松水电站的停建。这座由中国电力投资集团投资、建于缅北克钦邦“两江合流”圣地的大坝,因其规模之大,常被用来与三峡工程做比,数位中共中央常委曾亲自过问这一项目。但在2011930日,缅甸总统吴登盛在缅甸国会宣布密松水电站在他的总统任期内搁置。对于这座总投资达36亿美元的电站停建原因,各说纷纭。西方媒体和缅甸官方称这是因为克钦人保护圣地和居住地生态环境的强烈主张,但中国官方学者和一些媒体,则认为这是西方国家煽动少数非政府组织寻事,有意遏制中国在缅利益的阴谋。虽然真相各说纷纭,但可以确定的是,自密松电站项目策划阶段以来,就已有民间、媒体和学者的声音,对该项目可能引发当地居民激烈反对进行警告,但未能引起中国有关方面的关注。显然,“内比都能处理好”的陈旧信念占了上风,误判源于对既往熟悉路径的依赖。

201431日,多个缅甸民间团体将徒步从仰光到缅北密松大坝项目所在地,要求总统吴登盛在任期内宣布永远停止大坝继续建设,并向沿途民众解释建设大坝会造成的灾难性后果。

    中国对缅甸的能源战略地位的判断也出现了争议。由中石油从缅甸皎漂港一路修建到云南昆明的中缅天然油气管道,最重要的功能是“帮助中国规避原油运输命脉马六甲海峡万一被封堵的风险”。但有学者质疑,皎漂港和马六甲海峡的风险并无差别。此外,由于油气管道贯穿战乱未停的克钦邦,因此如若形式生变,反而容易被寻求独立的地方武装作为砝码,用于威胁内比都政府,因此风险甚至更直接。

    中国还低估了缅甸民众的反感情绪。在缅投资主要是国企的项目,并且主要集中在能源等资源性领域,没有为当地创造大量的就业机会。这样的项目,必须与缅甸政府合作,这就为缅甸民间的不满埋下了伏笔,因为民众对军政府的不满也会转移到中国身上,认为它与军政府的合作延长了独裁政权。此外,中国也面临全球商品生产中的一些问题,是所有投资者都难以避免的。大规模开发自然资源和缅甸急需引进的劳动密集型制造产业,一定会造成生态破坏,只是破坏程度的区别而已。泰国政府投资在缅甸南部海岸建设工业园,就曾直言其目的在于将一些污染环境的产业移出本国。但中国作为最大的投资者,自然“树大招风”,在劳资关系、土地纠纷和就业问题上引来诸多纷乱头绪。在这点上,缅甸改革带来的西方逐步解除禁运、市场对全球多国开放,反而对中国企业有好处,可以不必独背“黑锅”。

    公有化之后,缅甸的土地所有权不明晰,这为政府及其亲信在征地中提供了很大便利,却让普通百姓得不到足够赔偿。20133月,作为多年民族神像的昂山素季,第一次受到舆论诟病,就是因为她支持一个蒙育瓦铜矿继续开工。由军方引进的蒙育瓦铜矿项目在征地款和就业机会方面引起了当地不满和持续半年多的抗议,虽然后来昂山素季发表第三方调查报告,建议开发铜矿的万宝公司进行相应补偿,但因抗议被镇压而心怀不满的当地人已经不愿再接受她的结论,她的报告对未受过教育的村民而言有如天书,无人读过。

作为调查委员会主席的昂山素季视察铜矿项目

    不过,虽然中国投资在缅甸遭遇前所未有的挑战,却并不会造成很大变数。中国根据缅甸国内的形势变化,已经逐步调整了外交政策,注意和反复强调双边关系的民间基础、中缅合作对缅甸民众的益处等问题,加大对缅民间或者说公共外交的力度,放弃原来“只跟政府打交道”的方法,广泛接触包括昂山素季在内的各派。

    缅甸的精英阶层也会出于自身和发展的需求,尽力避免此类矛盾激化,吓退外来投资。缅甸仰光有国际经验的巨贾潘继泽曾就此说过,很多后发国家对于劳工法,也就是劳工权益保护的完善,都是发展二十年之后再考虑,但缅甸改革之初就先推行了劳动法。在这个只有六十岁以上的人才见过民主的国家,三十五岁以下的人占人口的54%,却对民主没有直接经验。他们可能产生“各种不切实际的要求”,而削弱外来投资者的信心。昂山素季建议铜矿项目继续,正在于她意识到经济发展需要做出妥协。她已经从反对党的角色逐渐向未来的总统候选人转变,事实上,早在2011年吴登盛与她会见,得到她同意呼吁西方解除对缅甸制裁以来(没有她的同意,这些制裁就不会解除),她已经做好了在很多问题上与昔日的对手站在一起的准备。她作为一个完美道德偶像的时代已经结束,而作为一个政治家的时代,一个与资本及其衍生品共生和斗争的时代正在开始。在这个时代里,中国将继续扮演重要角色。

    六中缅关系真正“正常化”不可回避的起点

    2013314日,刚刚被任命的亚洲第一任特使王英凡,出访第一站到达缅甸。

    从2013年以来,缅甸明确变为中国的亚洲焦点,是长期铺垫和短期变数叠加的结果。一是中国过去十年以来在缅甸大幅度增长的投资开采自然资源,以及为绕过马六甲海峡运输航道而建的中缅油气管道,提升了缅甸对中国的战略重要性;但另一个原因,则是缅甸改革加速、国内矛盾激化,以至于国内战火烧到中缅边境,以及造成中国在缅甸投资遭遇十多年来最大的一系列挫折。尽管这些挫折可能在未来会持续扩大,但它们并没有危及中缅关系的基础。从某些角度来看,这倒可能是中缅关系真正“正常化”不可回避的起点。

缅甸吴年吞副总统于2013314日在内比都总统府会见来缅访问的中国外交部特使王英凡。

    近年,缅甸诸多骚乱和动荡延续或升级。首先是国内佛教徒和穆斯林之间的冲突。骚乱甚至蔓延到仰光附近。缅甸人私下议论,认为军方为了让人们感到恐惧和更依赖军队的力量,有可能私下煽动了这次冲突,并坐视人们互相残杀。联合国人权特使金塔纳(Tomás Ojea Quintana)称他“掌握了一些报告”,提到政府有参与一些暴力行为。这个声明被总统发言人愤怒地驳斥了。吴登盛总统随后追查了此事并逮捕了一些歹徒。

    这些冲突,如果持续扩大而缅甸政府无力控制,对中国在缅甸投资和在缅甸生活的华人与中国人会造成威胁。但海外中国企业在应对突发危机和暴力冲突方面还普遍缺乏准备。

    此外,中国还必须应对中缅边境上延续至今的历史冲突,这些冲突也在近三年持续激化。

    1947年,昂山素季的父亲昂山将军与北部少数民族各邦签署《彬龙协议》,许诺这些历代相对独立的藩属之地以自治特权,但他遇刺之后,仰光政府撕毁了这些许诺,拒绝各邦的自治要求,致叛军纷起。从那时起,缅甸北部边境就没有完全安宁过,加上冷战时期共产主义阵营“输出革命”,在60年代至80年代末北部各邦与中央政府的武装冲突达到顶峰。

1947年2月12日彬龙协议会场

    虽然自1988年以来,缅甸军政府通过和谈,与绝大多数少数民族武装组织签署了和平协议,但与克钦邦的克钦独立军的停火协议,却在20116月被打破,起因各说纷纭。但克钦邦官员称,最先的冲突由缅军发起,发生在中国建造的水库附近,因此疑心是缅政府为了保护中国项目而采取行动。20122月、20131月,交战双方炮弹甚至零星落入中国,上万克钦人逃亡至中国云南寻求避难。

    殃及池鱼的缅北冲突,显然使中国政府无法再严格秉持从前“不干涉内政”的原则。20132月,中国方面在云南主持会议,尝试斛旋中央军与克钦军停火谈判,但成就甚微。有参会者甚至抱怨,北京的角色越过了旁听者和斡旋者的范畴,有妨碍和谈之嫌。此后,克钦邦停火谈判就基本在密支那进行。到10月,内比都和克钦才达成了建立联合监督委员会、继续为全面停火谈判的协议。

    诸多混乱的迹象,目前还看不出缺乏管理开放社会经验的缅甸政府,是否有能力解决这些混乱的根源。目前为止,它在同时应对政治和经济两个领域改革,以及应对它们造就的社会结果时,依然捉襟见肘。

    中国则必须吸取教训,继续调整对缅政策,摆脱过去外交思维的路径依赖,对缅甸改革增加了解,提高应变能力。更重要的是,中国必须看到和接受自己在缅甸转型中必然要起到的作用,以更谨慎和长远的眼光做出规划。缅甸重归开放社会,再度加入复杂的全球化博弈的时候,中国与缅甸的关系就变成了更复杂的棋局,更容易出现盲点。当然,不会改变的是:它将永远是中国的邻居。

 

 

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